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完善制度弥合政府与市场分歧

时间:2016-11-16 14:26来源:未知 作者:admin 点击:
  设立政府引导基金是采取市场化手段支持产业和企业发展的重要方式,可以进一步提高财政资金使用效益,发挥好财政资金的杠杆作用,引导社会资本投资政府支持的领域和方向。然而,目前政府引导基金遍地开花,设立形式不一,管理方式各异,存在一定程度的“泛化”,蕴藏了一定的风险隐患,有必要及时出台必要的政策规范,促进政府引导基金的健康发展。
 
  理念冲突
 
  现存问题:
 
  政府引导基金具有双重性质:一方面,引导基金中的财政出资具有非营利性特征,其初衷在于发挥财政资金的“杠杆效应”吸引社会资本,增加创业投资,引导产业发展,转化科技成果。归结到一点便是运用政府的“非市场资源”解决市场失灵问题。
 
  另一方面,引导基金中的社会资本出资则具有营利性特征,其初衷在于借助政府的引导作用获得收益。
 
  双方利益格局不协调或表现为政府过于“强势”而干预了市场机制下资源的配置流向,或表现为政府在引导监管方面的职责不到位带来“委托——代理”问题,造成“利益共享而风险不共担”的局面。
 
  政策建议:
 
  笔者认为,政府引导基金的双重性质并非完全对立,而通过制度安排可以使目标不一致的利益相关方相互支持,从而弥合分歧,实现共生共荣。
 
  由此,可以借助基金投资组合策略,缓解引导基金政策目标与商业性资本目标之间的冲突,在引导基金的规模及专业方向等方面考虑差异化组合。其主要内容包括:
 
  一是在出资结构上建立多元化格局。结合政府引导基金政策目标,充分吸引社保基金、险资等机构性资金,吸引国企民企等出资,为基金优化内部治理结构,实现协同发展打下基础。例如,在国家中小企业发展基金的首支子基金中,中央财政出资15亿元,不高于25%;深圳市政府与中央同比例出资;剩余部分吸引特华、星河、喜之郎等民营资本和华安保险等机构投资者进入;同时深创投出资6亿元;新组建的国中创投也认缴1%的出资份额,从而形成了利益绑定、科学治理的基金股权结构。
 
  二是在规模上完成大规模综合性投资与小规模单项目投资的拼图。这样既能扶持单个创投企业的发展,又可站在行业角度统筹规划。
 
  三是将营利性项目与公益性项目合理对接,实现风险与收益的跨项目、跨区域整合,打破专业基金“一损俱损、一荣俱荣”的困局,实现基金的可持续发展。结构设计现存问题:
 
  政府引导基金结构的设计包含两大关键点,一是如何成倍扩大引导资金规模,发挥财政资金的“杠杆作用”;二是如何完善市场化运作机制,提升基金的运作效率和投资效益。伴随市场化改革的深入,政府逐渐由直接投资者变为间接投资者,但其多元化政策目标的实现需要协调政府与市场的多方因素,要充分调动社会资本的参与并非易事。
 
  还值得注意的是,目前许多地方的政府引导基金采取成立独立的法人主体、成立或委托地方国有资产经营公司进行管理,多少带有行政色彩。由此引发的症结主要表现在:
 
  首先,由于无法充分调动社会资本参与的积极性,大多数地方性政府引导基金,尤其是欠发达地区的基金规模偏小,募资渠道狭窄,引导作用受限;其次,鉴于国内有限合伙人市场(LP市场)发育尚不够成熟,呈现出大型机构LP偏少而民企、个人LP偏多的局面,其投资的短期意愿与基金的长期规划相悖,在投资领域和行业规划方面产生不利影响等。这些问题暴露了基金结构设计的缺陷,影响了基金效益的发挥。
 
  政策建议:
 
  笔者认为,只有在顶层设计层面对基金的双重性质进行合理定位,才能真正实现政府引导基金放大社会资金、提升财政资金管理效率等多重目标。具体一些建议如下:
 
  首先,应明确基金的宗旨和服务对象,站在区域和行业的角度统摄大局并给基金定性;其次,应设计科学的基金结构,完善风险控制和监督管理机制,并通过适当的让利举措向社会资本转移部分投资收益,鼓励财政资金与社会资本联合组成的基金更多投向一般市场主体暂时不愿投入的领域,以协调各主体的目标;最后,应吸收市场化的创新之举以灵活基金的管理架构,在备投项目推荐以及投后项目的发展方面充分发挥政府的作用,改变基金“市场化运作表象与政府化管理思维”两条线的状态,真正做到政府与市场的取长补短。

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